王哈达已经在这个城市打拼了五六年，在他舅舅的帮助下，通过这些年的努力与人合伙开了家烧烤店。生意虽然清淡，但是比起同学同乡来说，自己走到这一步已经很不错了。

        2002年之后，内蒙古GDP增速连续8年位居全国第一，鄂尔多斯600295股吧市也造就了财富奇迹。然而，在GDP一路高歌猛进之下，像王哈达这样的普通内蒙古民众的生活并没有多大改善，而且内蒙古东部和西部之间的经济差距也越拉越大。

　　不仅如此，这种被称为“内蒙古模式”的发展道路，也开始为外界所诟病，这种依靠能源、资源发展的路子虽然创造了GDP增速奇迹，但是人们越来越意识到这种发展是不可持续的。

　　这亦被称之为2009年任职内蒙古自治区党委书记的胡春华所面临的“内蒙古困局”。也正是在此背景下，胡春华主政内蒙古以后，提出了那个让很多人印象深刻的新的发展理念：内蒙古不再刻意追求GDP增速全国第一，要把更多的精力放在提高质量和效益上来。

　　自此，内蒙古的发展进入了所谓的回答“为谁发展”的问题的阶段。内蒙古图变，在GDP的狂奔之后，在这一区域正在发生的和将要发生的包括经济体制改革在内的改革探索，成为了对这一地区审视的重要构成。

　　2011年6月29日，《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》（以下简称《意见》）出台，给予内蒙古发展一系列优惠政策，更为内蒙古赢得了中国区域均衡发展战略背景下的“新特区”的称谓。

　　而在当地，包括政府官员、学者以及界等相关人士，都对这个文件的出台表示欢迎。这个文件不仅给了内蒙古一些实实在在的项目，还给了先行先试的巨大改革空间，使得内蒙古在资源税改革、央企与地方政府利益分享机制、总体的财税体制改革等多个层面，被赋予了改革探索者的角色，一个不一样的内蒙古已在路上。

　　1. 繁荣与隐忧

　　在经济增速连续八年全国第一之后，问题也逐渐浮现。

　　在2000年至2009年间，内蒙古的财政总收入增长了14.7倍，规模以上工业企业利润由2000年的16.9亿元增长到2009年的1070亿元，增长了65.7倍，而相比之下，城镇居民收入仅增长了2.5倍，农牧民收入增长了1.7倍。

　　“可以看到这已经不合理到什么程度，有点让人无法接受，从65.7倍到1.7倍，这差距悬殊多大！”内蒙古自治区党委前副秘书长布和朝鲁谈起这组数据时颇为激动。“对内蒙古来说，明眼人都能看清这样是有问题。我有这个优势，市场又有这个需求，就这么生产呗，赚钱就行了，就是这样一个自然逻辑。”赵海东告诉记者，“大家都觉得再这样干不行了，但是就是刹不住车。因为前边诱惑太多，煤炭价格节节攀升。而且"煤荒"、"电荒"还在叫唤，还必须开足马力生产。但是，资源、财富分配不均的问题，可能会比较麻烦。”

　　不再刻意追求GDP增速全国第一

　　此外，虽然全区GDP八年第一，但是增长较快的主要是内蒙古西部地区，呼和浩特、包头、鄂尔多斯三市集中了全区经济总量和财政收入的54.2%和58.8%。而东部盟市则较为落后，成为帮扶的对象。

　　不过，东部盟市并非是一直落后，上世纪九十年代，内蒙古经济发展最快的主要是在东部，当时有“内蒙发展看东部”之说。不过，改革开放后期，这些地方离市场比较远，东三省带动不了，发展就赶不上呼包鄂。

　　和1990年代它们在自治区的经济总量中的排位比，东部的呼伦贝尔、通辽、赤峰三个城市近几年经济地位在下降。原来内蒙古第三大城市集宁，是乌兰察布盟的盟府所在地，区位优势明显，也有一些传统产业的优势，但最近几年慢慢沦为一个过境通道。

　　“自治区后来发展走的是工业化道路，所以这些传统的农区相对于90年代他们在自治区中的地位下降了。”赵海东很直接地表示，“原因很简单，这里没什么能源资源。”

　　2. 不再刻意追求第一

　　2009年11月出任内蒙古自治区党委书记的胡春华对当时的内蒙古有两个基本的判断：一个是，近年来内蒙古发展很快，但欠发达基本区情尚未根本改变，发展不足仍是主要矛盾；二是，在以GDP为官员主要考核指标的中国，GDP优先一直是众多官员所追捧的。在“以GDP为纲”的发展观念下，民生问题长期被忽视。

　　后来，胡春华说了一句令内蒙人乃至全国人“倍感意外”的话内蒙古不再刻意追求GDP增速全国第一，要把更多的精力放在提高质量和效益上来。

　　这被认为是内蒙古终于拿出勇气正视自己的过去、现在和未来了。虽然内蒙古过去十年引进了大量投资和项目，但是这些都是些大企业、大项目，并没有给当地带来大量的工作岗位，而真正能带来普通百姓就业岗位的民营经济并未发展起来，这造成地区经济发展与民众收入增长不同步的现象。

　　而在矿产资源开采过程中，工矿企业与农牧民的矛盾成为一个棘手的社会问题。露天煤矿开采对草场破坏非常严重，运煤线路也对草场进行切割蚕食。而油田表面看影响不大，只是加了个磕头机，但它破坏了地下水系，头一年看草还是绿的，第二年草就开始枯黄了。

　　还有占用草场的补偿问题，村干部拿得多，牧民拿得少，大部分牧民都认为补偿不到位。这种一次性补偿产生的后续问题更为严重，短期内一次性拿到几十万元甚至是上百万元，很多牧民掌握、管理这些财富的能力有限，钱花完了就没有生路。

　　“在中国目前这个发展阶段，不发展工矿业，肯定是不行的。”赵海东对记者说，“我们也在探索怎么样既能保护草场又能让工矿业得到发展，同时还能让农牧民的生活可持续发展。”

　　3. 柏树沟嘎查村的试验

　　国务院出台的《意见》中提出，鼓励农牧区集体和个人以土地、草场使用权入股等方式参与当地资源开发建设，增加农牧民财产性收入。

　　布和朝鲁认为，现在国务院文件明确提出赋予内蒙古先行先试政策，原来没有的可以试，只要按市场机制做、往农牧民倾斜，怎么做都不为过。而财产性股份收入就是按市场机制来做的，在内蒙古有的地方早就这么干了。

　　早在1997年，包头九原区阿嘎如泰苏木（镇）柏树沟嘎查（村）就已经进行了“先行先试”。

　　当时在柏树沟村集体的草场上引进了一家金矿企业，村集体要求占用草场后企业要每年从利润中分一部分给村民。2001年正式签合约，每年以税后利润的6%给农牧民分红，去年金矿的税后利润达到6000万，村里平均每人每年能增加1万元收入。此外，这个村还引进了另一家金矿、矿泉水厂和稀土厂等6家企业。

　　“中央没说先行先试人家早就这么干了，还致富了，老百姓高兴，和企业关系很融洽，没有任何矛盾，也没有上访。”布和朝鲁认为，内蒙古要是靠传统、粗放、劳动生产率低的农牧业，人均收入肯定赶不上全国水平，唯一的办法就是增加财产性收入。

　　为此，胡春华到锡盟座谈时提出，“切实维护好广大农牧民群众的利益，认真解决好农牧民搬迁、就业、补偿等方面的问题，探索建立完善企业与农牧民利益共享机制，使发展成果更多惠及广大群众。”

　　“大型工矿企业在当地的投资对当地的GDP和财政有明显作用，但对农牧民的增收、特别是劳动报酬的增加很少。因此，对当地就业拉动不大，牧民参与到生产过程中获取报酬来提高其收入这方面是缺失的。”赵海东告诉记者，靠政府财政补贴也不现实，靠草场补偿费也无法维持长期的生计。

　　在没有资源的地方，农牧民既不能入股矿产企业，也不能拿到补偿费，这些人怎么增收？

　　布和朝鲁建议，内蒙古应该先行先试，建立农牧民财产性收入基金，由盟市或全区统筹，资源开发性企业按比例参与这个基金，使得没有资源的地方也能持续增收。“通过先行先试，共同富裕是可以做到的，这个问题至关重要。内蒙古这种欠发达的、民族、偏远地区，在富民增收上和内地相比是有很多特殊性的。”

　　此外，虽然内蒙古的城市化率达到55%，高出全国平均水平，但是这种城市化的路子适不适合内蒙古的区情还要打上一个问号。

　　在内蒙古这些城市发展中，最大的问题是缺乏充分的就业岗位，无法提供持续稳定的收入来源，因为都是大企业、大项目、工业园区，吸纳就业能力很差。

　　布和朝鲁告诉记者，“城镇没有产业支撑，没有能力提供更多的就业岗位，不要看发展很快，其实掩盖了很多问题。”

　　赵海东在调研时发现，很多进城的牧民有一种茫然和失落，千百年来的草原、蓝天没了，就跟他的精神没有了一样。尽管他已经住到城里，按规定的标准已经达到了小康，但缺乏幸福感。“自治区的城镇化不仅需要区域性功能城市，还需要大量的城市和牧区没有紧密边界的小城镇。”

　　这需要在内蒙古118万平方公里的土地上出现星星点点的小城镇，人口三五到十几万都行。这个城市住的可能是当地牧民，也可能是已经在城市打拼了多年的蒙古族。一些从东部来的人，在呼市生活了三四十年，又跑回老家买了房子，其原因之一是，呼和浩特作为首府，按理说城市功能应该更完备，但无论是铁路、公路、航空，都远远满足不了这个地方发展以后吸纳机械性人口增长、其他季节性游客的需求，医疗、教育等城市功能也不强。

　　无论是居民收入分配问题还是实现东西部均衡发展背景下的城市功能进一步完善问题，最终都指向一个焦点内蒙古的煤炭资源是不是要全部运出去、以什么样的形态出去以及煤炭出去以后，留给内蒙当地的是什么？而对这些问题的回答，都直指中国当下最为热门的改革命题之一财税体制。

　　4. 央企税收属地化管理想象

　　在本次国务院所提出的关于在内蒙古地区进行的财税体制改革的政策探索中，被广为关注的是央企与地方利益分享机制问题。在本轮的改革探索中，这一问题正式被摆上台面，并可能进行更具体的博弈尝试。

　　从地方与央企的关系来讲，内蒙古这几年的发展是投资拉动型经济，这也是工业化初期必然要经历的过程，在这个过程中央企发挥了很大作用。

　　“但是，发展到一定程度，央企的发展与地方的利益关系要进行很好的处理。”朱晓俊表示，现在很多央企都是总部经济，所得税要去总部交，而很多央企总部都不在内蒙古，而在北京。

　　一个事实是，在内蒙古的央企，在这么多年的发展中拿走了最大部分利润，留给地方和当地群众的很少。

　　“资源产地首先出让了土地和资源，然后开发带来了环境问题，当地百姓做出了牺牲，当地政府被迫做出的支持，一些民生问题都要政府来负责，所有这些问题从利益分配的角度来讲不是很公平的。”

　　不过，很多进入内蒙古的企业，尤其是大型央企，和地方政府谈判时都不是对等的关系。企业可以把项目放在这个地方，也可以放在另一个地方，而地方要招商引资发展经济，只有压低条件、放下身段来吸引投资和项目。

　　此次国务院《意见》中提出“鼓励中央企业在内蒙古的分支机构变更为独立法人，实行税收属地化管理”。朱晓俊认为，这是一个积极的态度，但是怎么落实、落实到什么程度，需要在下一步实际操作过程中进行探索。

　　要实现税收属地化管理，央企分支机构就要在内蒙当地注册，在法理上就是当地的法人单位，从各个方面就和当地的联系更紧密了。从利益角度来说，单论税收这块，给地方的明显就要增加。曾经有人算过，地方税收这一块每年流走的大概有200多亿元。

　　在资源开发的初期，央企和地方的利益关系问题尚不明显，但是现在在整个市场供求关系中资源的地位越来越强，价格涨得快，此时利益关系就变了。所以地方或者第三方都看到了，这样的关系中存在的不合理问题，改变央企与地方的利益分配格局就显得较为迫切。

　　布和朝鲁认为央企分支机构税收属地化管理是有可行性的，因为一般企业都要讲社会责任，更何况央企。至于自治区怎么协调、怎么给政策，还需要下一步研究。而央企在内蒙古独立核算，也需要的意见，不过国务院《意见》中要求各部委要积极配合。

　　现在能源越来越珍贵，而内蒙古又是国家能源基地，对国家的贡献越来越大，在这种背景下，能源基地或内蒙古经济社会持续发展的的意义就很重大。

　　在记者接触的多位内蒙古的官员与专家看来，此次国务院《意见》给内蒙古的产业升级提供了空间，这是最大的优惠。政策提的导向很好，考虑内蒙古在全国的地位、考虑内蒙古地方的诉求。下一步，最主要的还是如何落实的问题。

　　此外，《意见》除了具体的政策，在发展的原则方面，“赋予先行先试的政策”，虽然没有明确哪些可以先行先试，但是为内蒙古的发展解开了束缚。朱晓俊认为，现在中国的发展很多都是受制于体制机制，要利用好政策，这方面是最重要的，而哪些能先行先试，还是需要下一步探索落实。

　　而考虑到《意见》中所提及包括财税体制改革的命题几乎关涉所有省份，那么，在这一改革探索过程中，内蒙古能走多远，定是所有省份都在守望的。（责任编辑：王虹）