2009年11月30日，在出任了不到两年河北省省长之后，胡春华调任为内蒙古自治区委书记。面对内蒙古经济发展“赚了速度、丢了民生”的尴尬处境，胡春华提出了“富民优先”的发展战略，他要把GDP装进百姓的口袋里。

2011年，内蒙古为群众办“十二件实事”和“十项民生工程”的资金在去年基础上将大幅增长，其中已列入计划的资金就已达到788.4亿元，比去年增加54%。

两重天地：赚了速度 丢了民生

胡春华到任内蒙古自治区党委书记之前，内蒙古正处于经济高速增长期，其GDP增速连续8年保持全国第一。出现这种局面的最根本原因，是中国经济腾飞对能源的巨大消费需求。

近年来，内蒙古的经济总量实现了史无前例的大跨越。从2001年到2008年连续8年GDP增速排全国第一，其经济总量从2000年的1400亿元翻了数倍，达到了2009年的9725亿元。无可比拟的速度飙升带来了财政收入的大幅增长，2009年内蒙古的财政总收入为1378亿元，占GDP比重的14%，这个比重在全国省份中无疑是靠前的。

但与这种迅猛发展相对应的是，胡春华到任时，内蒙古的经济社会发展却面临着一系列的严峻挑战。

这首先表现在，政府财政和中央企业富足有余，而人民群众的增收速度却依然停滞不前。2009年，内蒙古全年城镇居民人均可支配收入15849元，农牧民人均纯收入4938元，和同期GDP增速远低于内蒙古的浙江相比，其农民人均纯收入还不到浙江的50%。即使在宣称5年之内人均GDP超过香港的，2010年农牧民人均年收入也仅为8755元，跟人均收入逾20万元的香港相去甚远。2000年，在城镇居民可支配收入方面，内蒙古比全国平均水平低1151元，到2009年这个差距拉大到1411元，扩大了260元。其农牧民人均收入与全国农民人均收入相比，2000年低215元，2009年这个差距拉大到319元，扩大了104元。残酷数据的背后，凸显了内蒙古赚了速度，但丢了民众实惠的客观现实。

由于资源分布不均，内蒙古118.3万平方公里之内区域发展极不平衡，蒙西地区开发速度远远高于蒙东地区，差距之大，可用天壤之别来形容。在其101个旗县中，目前仍有60个国家和自治区扶贫开发重点旗县，多数为边境地区、牧区和革命老区，贫困人口150多万，其中74%集中于少数民族聚居区。

从产业发展来看，即使在内蒙古资源大开发的背景下，其产业链仍旧长久处于中低端水平，且长度太短、附加值不高，服务业发展非常滞后，产业结构和布局极不合理。产业结构不合理，发展质量不高，中小企业、民营企业发育不充分，导致创业、就业能力不足，居民收入在国民收入分配中、劳动报酬在初次分配中的比重较低，城乡居民收入长期低于全国平均水平。

与此同时，过分在乎眼前利益，粗放式发展所带来的快速、无序的开发，让内蒙古生态遭受严重破坏，环境面临重大污染威胁。内蒙古全境内，中度以上生态脆弱区域占全区的62.5%，重度和极重度占36.7%。

多箭齐发：民众“富起来”   草原“绿起来”

在机遇与挑战并存的局势下，在经济快速发展的同时如何保持居民收入与消费水平的同步增长，成为2009年刚到任内蒙古的胡春华所面临的战略性问题。2009年年底，他到内蒙古不久后，就很明确地提出，内蒙古新时期发展战略由“强区富民”调整为“富民与强区并重、富民优先”。 这种战略调整的背后，是胡春华既要做大内蒙古经济蛋糕，但更为重要的是如何分好蛋糕的战略思考，他开始考虑要将内蒙古的GDP增长的实惠装进人民群众的腰包里面。

胡春华确定这样的战略转型，是有着几重背景的。

首先，中国未来的可持续发展必须建立在科技进步、节能减排的基础之上，必须建立在以民生为本的发展路径上，内蒙古需要为这种转型做出积极探索。其次，作为能源大省的内蒙古，即使不以强区为主要发展目的，其经济发展速度也不至跌落太快，2010年内蒙古的GDP增速14.9%，2011年上半年增速达到15%，这个增速仍旧排在全国前列。再次，巨大的经济总量必须惠及2400万内蒙各族人民，若不让其得到充足的实惠，反过来便会对经济发展、社会稳定造成一定压力。相反，如果财政更多地装进民众的口袋，改善居民收入水平和水平，便可扩大内需、刺激消费，从而改善内蒙古第三产业落后的发展现状，形成三次产业协调发展的格局。最后，“富民优先”战略实施之后，经济增速的放缓将有利于减小对生态环境所造成的压力，推进生态保护和环境治理进程，从而可以实现内蒙古的可持续发展。胡春华这“富民优先”的新一轮战略转移，有了上面诸多好处，无疑将收到一箭多雕的效果。

当然，战略调整转移后还需要有具体的办法跟进，为此胡春华和内蒙古照样多箭齐发来推动“富民优先”战略的实施。

第一箭就是加大本地财政投入，提供更多的公共服务。第二箭是大力增加人民群众收入。第三箭是解决区域发展不平衡问题。第四箭立足改善生态环境，实现 “绿起来”与“富起来”双赢。第五箭是大力争取国家支持，推动国务院在2011今年6月出台了《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》。

通过一年多的战略调整，内蒙古开始步入居民收入提速的启动期，内蒙古提出，到 “十二五”末，城镇居民人均可支配收入由现在的17698元增加到3万元左右，农牧民人均纯收入由现在的5530元增加到1万元左右，不但高过全国水平，而且补上历史的欠账。

从长远来看，中国未来的发展重点之一在于改善民生，藏富于民。胡春华率先走出一步，无疑符合这种大趋势。当然检验其“富民优先”战略最终成果的还是实实在在的富民结果。

观点

制度创新更需优先

不建立在民富基础上的大发展，势必带来种种问题。今年5月，发生在锡林郭勒草原上的事件，再次提醒，经济大发展过程中改善民生的重要性。所以，胡春华一到内蒙古就提出“富民优先”战略并采取一系列行动，无疑是值得肯定和支持的。

但我们也要看到，内蒙古在提出这个战略之前，尽管每年民生投入的比重并没有达到50%，但相差也不是很大，但为何依旧没有改变人民群众收入增长滞后的局面呢？一个客观存在的事实是，政府拥有越多的财政权力，其所带来的权利寻租、挤占挪用、腐败等一系列问题的可能性就会增大，不见得财政收入支出提高就一定能够带来人民群众收入的提高。所以内蒙古需要在“富民优先”的制度上大胆创新。

首先要大力推进财政开支的公开、透明化。在全国部委机关三公消费都予以公布的情况下，内蒙古可以率先在省级政府层面公开三公消费，透明财政开支状况，让更多权力在阳光下运行，无疑将极大解除推动财政向民生倾斜的阻力。

同时，要让政府的财政收入增速降下来，民众收入才能提上去。既然国务院出台的支持内蒙古发展的意见中给了内蒙古先行先试的权力，不妨以此为契机得到中央政府的支持和批准，在内蒙古区域内大幅实现减税，鼓励民营经济大力发展，鼓励内蒙人民创业。说到底，创业是富民的重要方式。

最后，增加民众产权收入是其增收的根本。目前对农牧民的财政补贴和对企业员工的加薪措施，对促进民众收入水平实质性提升的作用，无异于水车薪，不可能促使其大幅增长。而如果在资源、土地等方面将产权向民众倾斜，让人民群众拥有部分资源和土地的股份，解决他们的产权性收入问题，自然而然可以使当地民众通过产权性收入大幅提高收入水平。

内蒙古要实现富民优先目标，在富民的制度创新上不能小修小补，而要大刀阔斧。对于当下的内蒙古来讲，无疑需要放开胆子、加快步子。强力推行“富民优先”的既定战略方针，不但可使内蒙古人民的腰包鼓起来，更可为整个中国改善民生探索出一条可供借鉴的路径。

作者简介：中国城市发展战略研究会副会长、北大人力资本研究所研究员、财经评论员、区域经济观察员。（责任编辑：扬子）